Tiago de Mattos.<\/p>\n
O papel das tend\u00eancias regulat\u00f3rias globais na evolu\u00e7\u00e3o normativa do Direito do Minera\u00e7\u00e3o no Brasil.<\/p>\n
No admir\u00e1vel artigo \u201cLegal Reform in Mining: past, presente and future<\/em>\u201d, publicado em 2005 no livro \u201cInternational and Comparative Mineral Law and Policy: trends and prospects\u201d<\/em>[1]<\/a>, John P. Williams faz um extenso estudo das ondas reformistas que alteraram a legisla\u00e7\u00e3o mineral, nas \u00faltimas d\u00e9cadas, mundo afora. Mais do que isso, o autor disseca a estrutura das normas em determinados per\u00edodos, aponta suas fragilidades, os novos objetivos buscados \u00e0 \u00e9poca e as solu\u00e7\u00f5es implementadas para alcan\u00e7\u00e1-los.<\/p>\n O texto demonstra, com lucidez \u00edmpar, a influ\u00eancia das tend\u00eancias globais nas mudan\u00e7as locais. Desmistifica a ideia de pol\u00edtica mineral baseada exclusivamente em fatores dom\u00e9sticos, bem como acende uma l\u00e2mpada nos regulamentos de cada jurisdi\u00e7\u00e3o, atos que, examinados em conjunto, trazem \u00e0 luz a confirma\u00e7\u00e3o da tend\u00eancia de reformas em blocos de\u00a0assunto<\/em>, de\u00a0tempo<\/em>\u00a0e de\u00a0espa\u00e7o<\/em>. \u00c9 imposs\u00edvel resistir \u00e0 tenta\u00e7\u00e3o de fazer um paralelo entre esse estudo e as mudan\u00e7as normativas na minera\u00e7\u00e3o brasileira.<\/p>\n Em perspectiva hist\u00f3rica, o texto registra os prim\u00f3rdios do Direito da Minera\u00e7\u00e3o no per\u00edodo romano, ilustrado pelos leil\u00f5es de \u00e1reas na Pen\u00ednsula Ib\u00e9rica. Avan\u00e7a nas regula\u00e7\u00f5es europeias p\u00f3s-cristianismo \u2013 com registro dos tratados entre os celtas e os demais povos da Europa central em rela\u00e7\u00e3o ao\u00a0free mining\u00a0<\/em>\u2013 e chega \u00e0 realidade da Am\u00e9rica Latina em forma\u00e7\u00e3o, influenciada pelas ordena\u00e7\u00f5es espanholas, que j\u00e1 \u00e0quela \u00e9poca tentavam equilibrar forte tributa\u00e7\u00e3o e incentivos para o desenvolvimento de minas.<\/p>\n Saltando ao p\u00f3s-guerra, as proximidades globais e brasileiras ganham tra\u00e7\u00e3o. Fatores como a necessidade de desenvolvimento de uma ind\u00fastria nacional, a amplia\u00e7\u00e3o de receitas para os cofres p\u00fablicos e a desconfian\u00e7a frente ao controle estrangeiro levam a um per\u00edodo de estatiza\u00e7\u00e3o da minera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Essa mudan\u00e7a d\u00e1-se por meio de participa\u00e7\u00f5es obrigat\u00f3rias do Estado em determinados projetos miner\u00e1rios (Botswana, Indon\u00e9sia, Serra Leoa), nacionaliza\u00e7\u00e3o (no caso da Z\u00e2mbia, do cobre) e cria\u00e7\u00e3o de empresas de minera\u00e7\u00e3o estatais (National Mineral Development Corporation<\/em>\u00a0\u2013 NMDC, na \u00cdndia). Semelhan\u00e7as com a cria\u00e7\u00e3o e desenvolvimento da ent\u00e3o Companhia Vale do Rio Doce, a partir de 1942, ou com a saga das caducidades das concess\u00f5es enfrentada pela\u00a0Hannah Mining<\/em>\u00a0no desenvolvimento dos projetos de min\u00e9rio ferro em Minas Gerais, nos anos 60?<\/p>\n Os resultados dessa reforma estatizante s\u00e3o conhecidos: baixa cultura corporativa, vulnerabilidade das empresas \u00e0s press\u00f5es pol\u00edticas, exposi\u00e7\u00e3o p\u00fablica a riscos essencialmente privados e falta de investimentos, levando \u00e0 baixa lucratividade.<\/p>\n Esse cen\u00e1rio levou a uma nova onda reformista global no fim da d\u00e9cada de 80 e in\u00edcio dos anos 90. Acionadas pelo gatilho do fim do bloco sovi\u00e9tico, que levou \u00e0 fal\u00eancia do modelo de planejamento econ\u00f4mico central, e pelas contribui\u00e7\u00f5es do bra\u00e7o financeiro da Organiza\u00e7\u00e3o das Na\u00e7\u00f5es Unidas \u2013 ONU (Fundo Monet\u00e1rio Internacional \u2013 FMI e Banco Mundial), as mudan\u00e7as buscaram atrair investimentos privados, reduzir as inefici\u00eancias tribut\u00e1rias, dar respostas de prote\u00e7\u00e3o ambiental \u00e0 sociedade e aumentar a competitividade de cada pa\u00eds no com\u00e9rcio global da minera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Da\u00ed a cria\u00e7\u00e3o de novas regras relacionadas ao\u00a0security of tenure\u00a0<\/em>(\u00e9 nesse cen\u00e1rio que o Peru adota, no seu ent\u00e3o rec\u00e9m-promulgado C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o de 1991, o sistema \u00fanico de\u00a0concess\u00f5es<\/em>\u00a0para a pesquisa e para a lavra), da amplia\u00e7\u00e3o da autorregula\u00e7\u00e3o (experi\u00eancia vivida na Nova Zel\u00e2ndia), da transi\u00e7\u00e3o do Estado de figura de\u00a0minerador<\/em>\u00a0para a de\u00a0regulador<\/em>\u00a0(casos cl\u00e1ssicos da Bol\u00edvia e Cazaquist\u00e3o) e da amplia\u00e7\u00e3o de regras de responsabilidade ambiental (como o\u00a0Environmental Protection Act<\/em>\u00a0do Reino Unido, de 1990).<\/p>\n Fazendo o recorte para a realidade brasileira, \u00e9 nesse contexto que a Emenda Constitucional n\u00ba 06\/95 retira as restri\u00e7\u00f5es para o investimento estrangeiro na minera\u00e7\u00e3o. \u00c9 quando a Lei 9.314\/96 altera o C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o para, al\u00e9m de simplific\u00e1-lo, estabelecer a din\u00e2mica objetiva dos requisitos de manuten\u00e7\u00e3o das Autoriza\u00e7\u00f5es de Pesquisa e de sua transi\u00e7\u00e3o para a fase de lavra, incluindo a amplia\u00e7\u00e3o do teto do prazo \u2013 de 2 para 3 anos, prorrog\u00e1veis \u2013 e da possibilidade de lavra limitada na fase de pesquisa, o que viabilizaria, em seguida, a cria\u00e7\u00e3o da Guia de Utiliza\u00e7\u00e3o. A lista \u00e9 longa: \u00e9 o per\u00edodo de privatiza\u00e7\u00e3o, al\u00e9m da Vale, da Minera\u00e7\u00e3o Cara\u00edba e da Ultraf\u00e9rtil, entre outras; \u00e9 quando as exporta\u00e7\u00f5es, por meio da Lei Complementar n\u00ba 87\/1996, deixam de ser tributadas; \u00e9 o cen\u00e1rio de promulga\u00e7\u00e3o da Lei de Crimes Ambientais (Lei n\u00ba 9.605\/1998).<\/p>\n Essas mudan\u00e7as repercutiram no crescimento exponencial do fluxo de investimentos e com\u00e9rcio internacional de\u00a0commodities<\/em>\u00a0minerais durante a segunda d\u00e9cada dos anos 90 e in\u00edcio dos anos 2000.<\/p>\n Mas n\u00e3o previam as respostas aos desafios seguintes, especialmente em quatro frentes: demandas sociais frente \u00e0 minera\u00e7\u00e3o, busca pela transpar\u00eancia na forma de outorga dos consentimentos para as empresas minerarem, efici\u00eancia administrativa no cumprimento da regula\u00e7\u00e3o e distribui\u00e7\u00e3o de renda\/defini\u00e7\u00e3o de ordenamento do espa\u00e7o territorial entre poderes centrais e locais.<\/p>\n Por ser de 2005, o texto n\u00e3o consegue apontar o resultado das reformas criadas a partir do cen\u00e1rio acima. A indica\u00e7\u00e3o das tend\u00eancias, no entanto, demonstra vis\u00e3o acurad\u00edssima do autor.<\/p>\n O texto divide a an\u00e1lise do progn\u00f3stico em tr\u00eas itens: (a) aqueles em que parecia haver consenso entre os Estados; (b) os que indicavam diverg\u00eancia; e (c) os que ainda permaneciam vagos.<\/p>\n Entre os consensuais, estavam a necessidade de melhora dos cadastros e registros de dados oficiais sobre t\u00edtulos miner\u00e1rios, facilitando a identifica\u00e7\u00e3o de \u00e1reas potenciais e acompanhamento de seu desenvolvimento pelos investidores; e a necessidade de ades\u00e3o, em larga escala, de boas pr\u00e1ticas internacionais da atividade mineral como forma de fortalecimento dos padr\u00f5es da ind\u00fastria.<\/p>\n A resposta brasileira alinhou-se a essas previs\u00f5es.<\/p>\n Na primeira frente, o nascimento, ainda que tardio, da Ag\u00eancia Nacional de Mineral \u2013 ANM , bem como os anteriores v\u00e1rios esfor\u00e7os de qualifica\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o prestado ao minerador, s\u00e3o a prova viva: a cria\u00e7\u00e3o e aperfei\u00e7oamento do Cadastro Mineiro, do Sistema Integrado de Gest\u00e3o de Barragens de Minera\u00e7\u00e3o \u2013 SIGBM e do Sistema de Informa\u00e7\u00f5es Geogr\u00e1ficas da Minera\u00e7\u00e3o \u2013 a SIGMINE, inclusive com sobreposi\u00e7\u00e3o de camadas ambientais e fundi\u00e1rias; a transi\u00e7\u00e3o para os processos eletr\u00f4nicos; e a recente Resolu\u00e7\u00e3o n\u00ba 22\/2020, que trata das aprova\u00e7\u00f5es administrativas por decurso e tempo.<\/p>\n Sobre o segundo item, o recente esfor\u00e7o do\u00a0International Council on Mining and Metals \u2013 ICMM<\/em>\u00a0para criar um novo padr\u00e3o de gest\u00e3o e governan\u00e7a das barragens de rejeitos, com resposta positiva de v\u00e1rios Estados \u2013 inclusive do Brasil \u2013 e as a\u00e7\u00f5es da\u00a0Organisation for Economic Cooperation and Development<\/em>\u00a0\u2013 OECD para orientar pr\u00e1ticas adequadas de combate \u00e0 eros\u00e3o das bases tribut\u00e1rias e transfer\u00eancia de lucros de pa\u00edses mineradores para jurisdi\u00e7\u00f5es de tributa\u00e7\u00e3o vantajosa, tamb\u00e9m em debate no pa\u00eds, exemplificam a tend\u00eancia.<\/p>\n Em rela\u00e7\u00e3o aos itens de dissenso, a previs\u00e3o tamb\u00e9m \u00e9 certeira.<\/p>\n O autor cita tr\u00eas fatores de potencial conflito: o avan\u00e7o nos debates sobre quem poder\u00e1 ser titular de consentimentos miner\u00e1rios, em raz\u00e3o do hist\u00f3rico de especula\u00e7\u00e3o, fruto da pol\u00edtica de flexibiliza\u00e7\u00e3o m\u00e1xima dos capacitados para onerarem \u00e1reas miner\u00e1rias; a diverg\u00eancia sobre a ado\u00e7\u00e3o de modelos globais ou locais para certifica\u00e7\u00e3o de\u00a0recursos<\/em>\u00a0e\u00a0reservas<\/em>\u00a0minerais; e o debate sobre a calibragem da divis\u00e3o da renda mineral, com amplia\u00e7\u00e3o da participa\u00e7\u00e3o financeira do Estado no resultado das opera\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Tamb\u00e9m nesses pontos a an\u00e1lise do autor encontra resultado no debate brasileiro. A especula\u00e7\u00e3o negativa, que levava \u00e0 vergonhosa fila nas portas do ent\u00e3o Departamento Nacional de Produ\u00e7\u00e3o Mineral \u2013 DNPM, foi indiretamente enfrentada por mudan\u00e7a normativa, especialmente pelas novas regras trazidas pelo art. 26 do Regulamento do C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o de 2018, reduzindo as hip\u00f3teses de\u00a0\u00e1rea livre<\/em>. Todavia, ainda h\u00e1 debates isolados sobre a titularidade por cons\u00f3rcios, associa\u00e7\u00f5es \u2013 inclusive religiosas \u2013 e sindicatos, ainda que a procuradoria jur\u00eddica do DNPM j\u00e1 tenha enfrentado a quest\u00e3o no passado.<\/p>\n A Lei n\u00ba 13.575\/2017 atribuiu \u00e0 ANM a compet\u00eancia para normatizar o sistema brasileiro de certifica\u00e7\u00e3o de\u00a0recursos<\/em>\u00a0e\u00a0reservas<\/em>, e, mesmo com a indica\u00e7\u00e3o do prazo de um ano para que essa medida fosse tomada, ainda n\u00e3o se chegou a um consenso.<\/p>\n Por \u00faltimo, permanecem as disputas tribut\u00e1rias, inclusive com assun\u00e7\u00e3o de protagonismo dos estados, por meio da cria\u00e7\u00e3o das inconstitucionais\u00a0taxas estaduais sobre recursos minerais<\/em>\u00a0\u2013 TFRMs, al\u00e9m da promulga\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 13.540\/2017, aumentando a CFEM; e do perigoso debate, no Congresso Nacional, sobre uma suposta volta da tributa\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es minerais.<\/p>\n Por \u00faltimo, o autor tamb\u00e9m acerta na defini\u00e7\u00e3o de itens que ainda permanecem incertos.<\/p>\n Indica, entre outros, a incerteza sobre os limites dos poderes locais e centrais a respeito das limita\u00e7\u00f5es de uso do territ\u00f3rio para a atividade mineral (caso cl\u00e1ssico das disputas envolvendo Unidades de Conserva\u00e7\u00e3o de Prote\u00e7\u00e3o Integral, especialmente municipais, e o decaimento de t\u00edtulos miner\u00e1rios outorgados por ente federal[2]<\/a>), bem como a dificuldade de se estabelecer, com precis\u00e3o, o caminho para a regula\u00e7\u00e3o da minera\u00e7\u00e3o em terras ind\u00edgenas \u2013 lembrando que, al\u00e9m do Projeto de Lei n\u00ba 191\/2020, apresentado pelo atual governo no in\u00edcio do ano, tramitam no Congresso Nacional, entre origin\u00e1rios e apensados, quase vinte outros projetos, desde os mais liberalizantes at\u00e9 os mais restritivos.<\/p>\n A perspic\u00e1cia de John P. Williams para interpretar os fatores globais que levam \u00e0s reformas miner\u00e1rias \u00e9 digna de nota. A associa\u00e7\u00e3o do estudo e as proje\u00e7\u00f5es do autor \u00e0 realidade brasileira comprovam a inser\u00e7\u00e3o do Brasil, proposital ou n\u00e3o, no contexto internacional do debate da regula\u00e7\u00e3o da atividade mineral.<\/p>\n Nesse sentido, nada mais conveniente do que aproveitar a vis\u00e3o do autor e tornar semelhante algo que hoje \u00e9 uma diferen\u00e7a brutal entre o avan\u00e7o das reformas globais e o Brasil: a integra\u00e7\u00e3o da fronteira para o desenvolvimento de projetos miner\u00e1rios, item indicado por ele como apto a mudan\u00e7as relevantes.<\/p>\n Se at\u00e9 a Argentina e o Chile, pa\u00edses com hist\u00f3rico n\u00e3o t\u00e3o amig\u00e1vel, assinaram o\u00a0Tratado entre la Rep\u00fablica de Chile y la Rep\u00fablica Argentina sobre Integraci\u00f3n y Complementaci\u00f3n Minera<\/em>, que estabelece a regula\u00e7\u00e3o de atividades\u00a0cross-border<\/em>\u00a0em suas fronteiras \u2013 o interessant\u00edssimo, por\u00e9m ambientalmente finado, Projeto\u00a0Pascua-Lama,<\/em>\u00a0\u00e9 uma \u00f3tima ilustra\u00e7\u00e3o do resultado \u2013, por que n\u00e3o criarmos condi\u00e7\u00f5es semelhantes?<\/p>\n Para isso, teremos que superar uma de nossas jabuticabas normativas: a\u00a0afonsina<\/em>\u00a0limita\u00e7\u00e3o ao controle estrangeiro de empresas de minera\u00e7\u00e3o na faixa de fronteira.<\/p>\n Para uma miss\u00e3o dessas, s\u00f3 chamando John P. Williams para escrever um artigo exclusivo.<\/p>\n [1]<\/a>\u00a0BASTIDA, Elizabeth; WAELDE, Thomas W.; WARDEN-FERN\u00c1NDEZ, Janeth (Ed.).\u00a0International and comparative mineral law and policy: trends and prospects<\/strong>. Kluwer Law International BV, 2005.<\/p>\n [2]<\/a>\u00a0Assunto desta coluna h\u00e1 cerca de um m\u00eas: <https:\/\/www.jota.info\/paywall?redirect_to=\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/colunas\/mineral\/a-genialidade-de-olafur-eliasson-e-o-decaimento-de-titulos-minerarios-26072020<\/a>>.<\/p>\n \n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Tiago de Mattos. O papel das tend\u00eancias regulat\u00f3rias globais na evolu\u00e7\u00e3o normativa do Direito do Minera\u00e7\u00e3o no Brasil. No admir\u00e1vel artigo \u201cLegal Reform in Mining: past, presente and future\u201d, publicado em 2005 no livro \u201cInternational and Comparative Mineral Law and Policy: trends and prospects\u201d[1], John P. 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